Gestionar la biodiversitat

Les competències administratives per a la conservació de la naturalesa a Espanya es troben majoritàriament transferides a les comunitats autònomes. En el cas de la Comunitat Valenciana, el Reial Decret 2365/1984, de 8 de febrer, va concretar aquest traspàs de competències, en matèries que en l’Administració central de l’Estat residien en l’antic Institut per a la Conservació de la Naturalesa (ICONA). En 1986, part d’aquestes matèries es van transferir a una unitat de nova creació, el Servei de Protecció dels Recursos Naturals, amb una escassa dotació humana: tres enginyers de muntanyes i tres biòlegs.

«En 1985 no hi havia ni un sol espai natural protegit a la Comunitat Valenciana»

Moltes d’aquelles competències i algunes més (com és el cas de la Xarxa Natura 2000) resideixen ara en el Servei de Vida Silvestre de la Generalitat Valenciana, que durant més de trenta anys ha estat no sols el responsable de la protecció de la flora i fauna silvestres i dels hàbitats naturals a la Comunitat Valenciana, sinó també el protagonista dins de l’Administració de generar normes, formar equips i desenvolupar iniciatives tècniques per a conservar-los. Aquesta circumstància incita a una reflexió sobre el paper de l’Administració en aquest objectiu. No obstant això, per a entendre aquesta trajectòria és important retrotraure’s als inicis de l’administració ambiental espanyola i analitzar alguns dels fonaments que han inspirat el seu desenvolupament.

Dos dels pioners de la conservació de la natura a Espanya, en una excursió juvenil a Novelda en 1954 en busca d’àguiles: José Antonio Valverde, fundador de l’Estació Biològica de Doñana (en primer pla), i el cèlebre divulgador naturalista Félix Rodríguez de la Fuente (darrere, el primer per la dreta recolzat en el mur). / © Fotografia cedida per Manuel Navarro Brufal

L’administració de la naturalesa a Espanya

L’aprofitament dels recursos naturals està en l’origen del problema de la «tragèdia dels comuns» (Hardin, 1968). L’argument és que els recursos renovables però finits, no subjectes a la propietat privada, poden ser aprofitats abusivament fins espletar-los. El dret romà ja va representar una primera ordenació que lligava la flora, per la seua condició d’estàtica, a la propietat de la terra, però deixava la fauna silvestre en la condició de res nullius (“cosa de ningú”), la possessió de la qual s’adquiria per captura, però romania lliure excepte disposició en contra. Aquesta antiga necessitat de regulació es pot documentar bé en les disposicions medievals relatives als espais forestals i la caça.

Els boscos patien l’apressant demanda de combustible, materials de construcció i pastures per part d’una població reduïda i limitada tecnològicament, però amb una capacitat destructiva que causa sorpresa. Les necessitats d’espai per a cultius i ramats van reduir ben d’hora els boscos a dominis senyorials, eclesiàstics o comunals, i són aquests últims els que més van necessitar de limitacions al seu aprofitament per a no ser espletats.

La figura de la Microreserva de Flora és una exitosa contribució valenciana a la conservació de petits espais de gran diversitat botànica. Actualment hi ha declarades més de 300 a la Comunitat Valenciana i el model s’estén a altres comunitats i països mediterranis. En la imatge, Microreserva de flora del cap de Cullera. / © Emilio Laguna

Pel que fa a la caça, si bé la menor va continuar sense regular-se durant segles, la major, molt menys abundant, queda ja en èpoques medievals reclosa en terrenys senyorials o exclosa de l’aprofitament popular. Com diu Ortega y Gasset (1948) en el pròleg al llibre del comte de Yebes 20 años de caza mayor, la característica fonamental de la caça és la seua natural escassetat, de la qual deriva que es considere com a privilegi reservat als poderosos. El cas és que tot el transcurs entre l’edat mitjana i l’edat moderna està jalonat de disposicions règies i senyorials que van introduir regulacions contínues i més restrictives sobre l’aprofitament de muntanyes, caça i pesca, que no són sinó conseqüència d’un patrimoni natural progressivament arraconat per les necessitats de la població local.

«La conservació continua sent, majoritàriament, cosa de l’Administració»

El tortuós trànsit entre l’antic i el nou règim que s’esdevé a Espanya entre finals del segle xviii i començament del xix conforma, com en tantes altres circumstàncies de reforma social, un profund deteriorament del que quedava de natural, protegit fins llavors per privilegis senyorials. La guerra de la Independència fomenta la presa de les armes pel poble en absència d’una corona en retirada i amb un govern d’ocupació; armes que, acabada la contesa, continuaran essent usades per a perseguir la caça. Pel que fa als boscos, les successives desamortitzacions de terres en «mans mortes» comporten rompre desenes de milers d’hectàrees de muntanyes per a posar-les en cultiu o dedicar-les a pastures.

Susanna Ligero

Tal és el deteriorament dels boscos que, poc després de les desamortitzacions, els governs liberals reaccionen creant el primer cos de l’Administració dedicat a la conservació de la naturalesa: els enginyers de muntanyes (1853) i el primer «Catàleg de forests d’utilitat pública» (1855). Aquest cos vetlarà en solitari per la conservació de la naturalesa durant més d’un segle i anirà adquirint progressivament més autoritat i desplegant un corpus legal, cada vegada més restrictiu, sobre l’aprofitament dels recursos naturals. Fruit d’aquesta política estatal és l’expropiació en la pràctica de moltes muntanyes veïnals, però també la creació dels parcs nacionals (el primer, Covadonga, en 1918) i dels vedats nacionals de caça (el primer, el Coto Real de Gredos, en 1905). A aquestes mesures s’uneixen les primeres grans repoblacions forestals en el canvi de segle, seguides, a mitjan segle xx, per les repoblacions amb espècies de caça major.

La Tinença de Benifassà, al nord de Castelló, va ser un dels últims parcs naturals declarats per la Generalitat Valenciana en 2006. Tot i que es va buscar l’acceptació local, finalment la declaració va incloure fonamentalment terrenys propis de la Generalitat, ja que els ajuntaments i propietaris privats es van negar a incloure els seus. / © Parcs Naturals de la Generalitat Valenciana

Aquest aparell estatal de conservació de la naturalesa assoleix el zenit durant el franquisme, quan les polítiques són, òbviament, més senzilles d’imposar. De fet, és a partir dels anys cinquanta del segle passat quan comença a revertir-se la tendència centenària d’espoli dels recursos naturals, ajudada per l’èxode rural i l’arrancada econòmica. Els boscos i les espècies de caça comencen a relacionar-se llavors, més que amb els usos extractius locals, amb els usos recreatius d’una població urbana en augment. No obstant això, aquesta clara millora en les muntanyes es veu acompanyada d’un fortíssim deteriorament de les zones periurbanes (particularment en el litoral), dessecació de zones humides, contaminació i regulació de rius, ús abusiu de biocides i persecució ordenada de «alimañas». Es dissenya així un esquema que delimita clarament les zones naturals (reduïdes en gran manera a boscos i muntanyes) de les artificials (terrenys urbans i agrícoles), i de la mateixa manera s’assignen valors positius a determinades espècies de fauna (les de caça i les designades com a «beneficioses») enfront d’altres (les «alimañas» i les «plagues»).

Figura 1. Declaració de parcs naturals a la Comunitat Valenciana. La gràfica mostra l’evolució ascendent tant en el nombre de parcs naturals (línia blava) com de superfície en hectàrees (línia roja) a la Comunitat Valenciana. / Font: Servei de Gestió d’Espais Naturals Protegits (Generalitat Valenciana)

Aquesta política estatal tan reeixida comença a posar-se en dubte a finals dels anys seixanta, coincidint amb la tímida obertura del règim, i és exemplificada per la creació del Parc Nacional de Doñana (1969) –la primera zona humida que se salva de la buscada transformació agrícola– i de la primera llista d’espècies protegides (Decret 2573/1973). Però el temps de la dictadura s’acabava i, amb ell, el model centralitzat i de dalt a baix de l’administració ambiental.

Emilio Laguna

La nova administració ambiental

La coincidència en un període relativament curt de l’arribada de la democràcia i la creació de l’estat de les autonomies va permetre un canvi espectacular en l’orientació i en els equips encarregats de la conservació. En resum, el canvi polític, però també social, d’una ciutadania ja plenament urbana va constituir una «finestra d’oportunitat» de les que s’obren rares vegades i quan el canvi sembla no sols inevitable, sinó, a més, fàcil (Radeloff et al., 2013).

Els inicis del canvi social poden il·lustrar-se amb la labor divulgativa i quasi messiànica de Félix Rodríguez de la Fuente, que ens descobreix un país on perviu la fauna salvatge arraconada en llocs despoblats i remots i necessitada de protecció. Aquesta nova visió de la naturalesa és el germen dels moviments conservacionistes que floreixen a Espanya entre els setanta i els vuitanta. Mentrestant, en l’àmbit acadèmic, Mi­chael Soulé (1985) encunya el terme biologia de la conservació, disciplina que a Espanya abandera l’Estació Biològica de Doñana (CSIC), creada per José Antonio Valverde en 1965, i que ràpidament s’estén per altres centres d’investigació.

En l’àmbit polític, el canvi és esperonat per la creació de departaments de conservació en les administracions autonòmiques. Particularment, aquelles governades per partits d’esquerra contracten joves biòlegs per a posar en marxa un programa que marcarà una ruptura amb el passat: els diaris oficials començaran a poblar-se de declaracions d’espècies i espais protegits.

«L’Administració tutela una enorme quantitat d’informació bàsica per a la presa de decisions»

En el cas de la Comunitat Valenciana, a partir de l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia (1982), l’Estat va anar transferint competències progressivament. En una primera fase, i fins a la creació de la Conselleria de Medi Ambient en juliol de 1991, aquestes competències es van repartir salomònicament entre la d’Obres Públiques i la d’Agricultura: la primera es quedaria amb l’ordenació del territori i la crea­ció de parcs naturals, mentre que la segona heretaria les competències de l’ICONA en matèria d’espais forestals, caça, pesca i vida silvestre.

Taula 1. Nombre d’espècies amb un nivell de protecció especial a la Comunitat Valenciana. Les espècies en perill d’extinció (EPE) i vulnerables (VU) impliquen una constància de reducció important en la seua àrea de distribució o de les seues poblacions. Les espècies protegides no catalogades (PNC) i vigilades (V) fan referència a espècies escasses o necessitades de protecció preventiva.

Pel que fa als espais forestals, i en gran mesura a la caça i pesca, només va representar transferir enginyers dels serveis provincials de l’ICONA al nou servei forestal de la Generalitat Valenciana. No obstant això, l’assumpció de competències en matèria de vida silvestre sí que va representar un canvi qualitatiu, ja que va comportar l’entrada de noves titulacions: els biòlegs van ingressar en l’administració ambiental.

Figura 2. Evolució dels pressupostos generals de la Generalitat Valenciana (eix esquerre, barres blaves), descomptant el pagament del deute, i dels destinats a conservació del medi natural (eix dret, línia roja) en milions d’euros en preus corrents (sense correcció per inflació). La crisi econòmica de 2008 va representar un punt d’inflexió en les partides pressupostàries destinades al medi ambient. / Font: Pressuposts de la Generalitat Valenciana

L’administració ambiental, avui

Al llarg d’aquests trenta anys s’ha construït i consolidat un projecte de conservació de la naturalesa, indubtablement reeixit. Hi ha prou de recordar que en 1985 no existia ni un sol espai natural protegit a la Comunitat Valenciana (el primer declarat va ser l’Albufera en 1986), i ara hi ha 22 parcs naturals (Figura 1), 75 paratges naturals municipals i la Xarxa Natura 2000 comprèn prop del 37 % de la superfície de la Comunitat. Pel que fa a espècies, les primeres llistes valencianes d’espècies protegides van ser les de flora al desembre de 1985 (amb 61 espècies i 3 gèneres), seguida per la de fauna al juliol de 1986 (amb 22 espècies) i ara en tenim 500 (Taula 1), a més de 300 microreserves de flora i 41 reserves de fauna.

La creació, fa ara 100 anys (1918), del que llavors es denominava Parc Nacional de la Muntanya de Covadonga (avui part del Parc Nacional dels Pics d’Europa) es troba entre les primeres fites d’una política de conservació estatal ferma i restrictiva pel que fa a l’aprofitament lliure dels recursos naturals. En la imatge, vista del llac Ercina (Astúries) en 2005. / © Francisco M. Marzoa / Wikipedia

Aquells inicis van estar marcats per l’entrada en la Unió Europea (1986), que va fer incorporar la normativa comunitària en matèria de protecció (començant per la Directiva d’aus de 1979), però també per l’avançat marc legal que va introduir la primera llei de conservació a Espanya: la Llei 4/1989 de conservació dels espais naturals i de la flora i fauna silvestres. Com a resultat, comptem ara amb una frondosa legislació autonòmica que, només per a la protecció d’espècies silvestres, suma 73 normes en vigor (20 decrets, 48 ordres i 5 resolucions). El cas és que, en aquest relativament curt espai de temps, es diria que la situació ha fet un tomb radical: bona part del territori està protegit, moltes de les espècies que eren perseguides o caçades estan ara estrictament protegides i hi ha dotzenes d’empleats públics dedicats a la conservació de flora i fauna.

No obstant això, hi ha coses que continuen com sempre: a pesar del canvi en l’orientació, la conservació continua sent, majoritàriament, cosa de l’Administració; es continua així una tradició estatalista que hem vist que es remunta a començament del segle xix i que va ser particularment reeixida en situacions predemocràtiques. Una vegada construït un fort aparell legal, els nous funcionaris de la conservació (els biòlegs) poden exercir un control estatal sobre els recursos naturals que recorda el dels seus predecessors (els enginyers de muntanyes), en el que pareixeria un canvi de barrets sense afectar la prevalença del sector públic. A aquests efectes, l’oposició dels habitants locals, encapçalats pels seus ajuntaments, a la declaració d’alguns parcs naturals recorda molt la de les corporacions municipals contra la inclusió de les seues muntanyes en el «Catàleg de forests d’utilitat pública» o en les reserves nacionals de caça.

«L’arribada de la democràcia i la creació de l’estat de les autonomies va permetre un canvi espectacular en l’orientació i en els equips encarregats de la conservació»

Veiem, per tant, que va ser necessari un impuls governatiu per a la instal·lació d’una nova política que canviara l’estat de les coses. En aquest canvi d’orientació representen un paper essencial grups petits, però fortament motivats, que fan visible la necessitat del canvi i contribueixen a crear una demanda social que, finalment, és atesa per l’Administració. En el cas que ens ocupa, aquests grups van ser els conservacionistes, que van aprofitar una creixent població urbana per a defensar regula­cions en l’aprofitament dels recursos naturals que afecten, fonamentalment, una població rural en regressió demogràfica.

El Banc de Dades de Biodiversitat de la Comunitat Valenciana és la principal plataforma de recopilació d’informació sobre la biodiversitat valenciana. Conté més de dos milions de dades georeferenciades de vora 20.000 espècies. És d’accés públic (http://bdb.cma.gva.es) i facilita la consulta sobre la biodiversitat valenciana i la protecció preventiva de les espècies amenaçades.

No és la intenció d’aquest article criticar allò que s’ha fet fins ara, en gran manera necessari per a aturar el deteriorament de la naturalesa, però sí que ho és reflexionar sobre la necessitat de canviar l’enfocament que ha aplicat l’Administració pública. En el moment actual, i més encara en el futur, l’Administració troba dificultats per a continuar en la senda seguida fins ara, a causa de les limitacions tan serioses en les seues capacitats econòmiques, tècniques, legislatives i polítiques.

Pel que fa a les econòmiques, l’arrencada de les polítiques ambientals va anar acompanyada de creixents partides pressupostàries, que van arribar al seu màxim amb l’inici de la crisi econòmica de 2008 (vegeu Figura 2) per a després disminuir en major grau que altres àrees polítiques públiques considerades més prioritàries (benestar social, educació, sanitat). A aquesta disminució de la despesa pública l’acompanyen retallades en mitjans tècnics i humans, que a més són necessaris per a atendre més espais, més espècies, un ús públic creixent del medi natural i una major demanda d’intervenció en conservació.

© Antonio Pradillo

Pel que fa a la normativa, la inflació reguladora no sols troba majors reticències entre qui veu condicionada la seua activitat o expectatives, sinó que inunda els despatxos dels tècnics d’expedients administratius que els allunyen del genuí treball pràctic de conservació.

Finalment, la facultat governamental de dictar noves polítiques es veu avui dia condicionada per la capacitat de mobilització de la socie­tat; així doncs, el poder polític s’ha d’exercir de formes més suaus que fa uns pocs anys. A hores d’ara seria impensable declarar un parc natural com es va fer en 1986 en el cas de l’Albufera, sobre terrenys majoritàriament privats i amb els propietaris obertament en contra.

Els plans inicials en conservació d’espècies de la Generalitat Valenciana presentaren un biaix cap a les espècies endèmiques valencianes, sobre les quals té la màxima responsabilitat. Aquest seria el cas del samaruc (Valencia hispanica), dalt a la dreta, considerat «en perill d’extinció», la distribució mundial del qual està quasi restringida a la nostra comunitat. La silene d’Ifac (Silene hifacense), a l’esquerra, es un endemisme del litoral de la Marina. Considerada «en perill d’extinció», és una de les espècies que més plans de conservació ha concitat. Si bé aquests esforços han evitat la seua probable extinció, encara està lluny de considerar-se fora de perill. Recentment, la Conselleria d’Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic i Desenvolupament Rural ha llançat la iniciativa «La Comunitat Valenciana, de la Perifèria al Centre de la Conservació», exemplificada per la recuperació d’espècies emblemàtiques d’interès internacional. Entre aquestes destaca el trencalòs (en la imatge inferior de la dreta), espècie extingida en el nostre territori des del segle xix i per a la qual s’ha iniciat el procés de reintroducció en 2018. / © Javier Blasco

Una proposta de futur

Una major participació de la societat en les polítiques mediambientals és una proposta llançada per la Unió Europea amb la Convenció d’Aarhus de 1998. Des de llavors, i especialment esperonades per la crisi econòmica i les necessitats d’ajust pressupostari dels governs, augmenten les veus que proposen un canvi cultural en què la població intervinga més en els assumptes tradicionalment considerats com estatals. Com va assenyalar en 2010 el llavors primer ministre britànic, David Cameron, en la seua proposta de Big Society (“la gran societat”):

Un gran canvi cultural en què la gent […] ja no recorre sempre a funcionaris, autoritats locals o al govern central per a solucionar els seus problemes, sinó que se senten prou poderosos i lliures per a ajudar-se a si mateixos i a les seues comunitats.

Davant d’aquest canvi, no es proposa una reducció del sector públic encarregat de la conservació de la naturalesa, ja bastant retallat arran de la crisi econòmica, sinó una redefinició del seu paper i la seua relació amb la societat. Els conflictes de conservació no tracten de problemes entre espècies i activitats (per exemple entre llops i ramaders), sinó entre diferents grups de persones (els qui estan a favor del llop i els qui estan en contra), i això fa necessari un arbitratge que és prerrogativa del govern. Això és el que la tradició romana va denominar la potestas: la capacitat legal de prendre decisions.

Però hi ha un altre terme romà d’interès: auctoritas, prestigi, legitimació social, influència i habilitat perquè el seu criteri siga acceptat. L’administració ambiental, sense renunciar al seu mandat de govern, ha d’avançar per ser reconeguda com a autoritat en la solució dels lògics conflictes entre diferents interessos. Com arribar a aconseguir-ho?

El Parc Nacional de Doñana va ser creat en 1969. Va ser la primera zona humida del territori estatal que es va salvar de la transformació agrícola. / © Elvira Nimmee / Flickr

En el cas que ens ocupa, partim d’una situació ideal: el sector públic, pel seu monopoli virtual en conservació, acumula una enorme experiència en gestió de conflictes, ordenació d’usos i accions de protecció d’espècies i espais. Acceptar el consell de professionals experimentats en la matèria no hauria de ser complicat si aquests professionals es despullen una mica de la seua capa d’autoritat pública, el que implica la necessitat de canvis normatius que ajuden a cedir a la societat el protagonisme conservacionista.

D’altra banda, l’Administració tutela una enorme quantitat d’informació bàsica per a la presa de deci­sions. En la mesura que aquesta informació siga creïble i fàcilment accessible (com serien per exemple el cas a Espanya de la Direcció General de Trànsit, de l’Institut Nacional d’Estadística o de l’Agència Estatal de Meteorologia), la societat confiarà en l’Administració, almenys per a establir el diagnòstic de la situació, la qual cosa és un excel·lent punt de partida. Un exemple en aquesta direcció és el del Banc de Dades de Bio­diversitat de la Comunitat Valenciana,¹ creat en 2005 i que custodia avui dia més de dos milions de dades georeferenciades d’accés públic sobre presència d’espècies silvestres.

És necessària una administració ambiental que sustente el seu treball no exclusivament en disposicions legals sinó en les dades i en l’experiència pràctica, que torne als tècnics al seu paper de gestors del medi i els rescate dels expedients administratius. Es tractaria d’una administració que siga admesa com a àrbitre en els conflictes i com a legitimadora d’acords entre parts.

«En essència, el que es proposa és una administració menys protagonista però més consultada»

En essència, el que es proposa és una administració menys protagonista, però més consultada. I per donar-li protagonisme, un símil: els funcionaris de conservació hauríem de treballar més com administradors… de finques. Aquests professionals estan experimentats a bregar amb problemes entre veïns, propietaris del seu habitatge, però obligats a arribar a acords sobre l’immoble comú. Recordar contínuament el marc legal, buscar el consens i assegurar el compliment dels acords assolits és el paper dels administradors, ja siguen de finques o de la naturalesa, que ha de ser més comuna que pública.